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  • 一文讀懂地方政府財力分析方法

    時間:2017-05-28   來源:系統管理員    瀏覽次數:843次

    干貨|一文讀懂地方政府財力分析方法


    基本結論

    地方政府財力與地方經濟發展水平息息相關,是衡量該地區政府信用水平和償債能力的重要基礎和依據,因而成為投資者在進行地方政府債券、PPP等與政府支付能力相關投資時的關注重點。本文通過梳理地方政府的財政預算收支情況,給投資者提供全面分析地方綜合財力的框架。

    目前的預算體系中,包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算,即財政預算“四本賬”。把握好這“四本賬”,成為分析地方政府財政狀況的關鍵。

    在閱讀地方財政報告時,需要區分清楚不同等級和不同口徑的各類概念,關注地方財政收入的來源、結構和變化趨勢。

    城投債評級報告一般都會包涵當地財力情況,看報告很簡單,但讀懂報告是一門“大學問”。我們梳理和總結了針對不同層級政府財力狀況的關注點,并且結合具體的案例分析,幫助投資者實現從“看報告”到“讀懂報告”的跨越。

    風險提示:1)政策風險:地方債務嚴監管導致地方政府對城投公司支持減弱;2)經濟下行壓力增大,土地市場降溫,地方政府財力增長波動加大;3)金融監管超預期致使債市利率水平大幅上行,城投公司再融資環境進一步惡化,資金鏈進一步承壓。

    一、地方財政預算“四本賬”

    地方政府財力與地方經濟發展水平息息相關,是衡量該地區政府信用水平和償債能力的重要基礎和依據,因而成為投資者在進行地方政府債券、PPP等與政府支付能力相關投資時的關注重點。本文通過梳理地方政府的財政預算收支情況,以期給投資者提供全面分析地方綜合財力的框架。

    根據現行預算管理體系,我國財政核算工作由財政部負責,實行一級政府一級預算,設立中央,省級(省、自治區、直轄市),地市級(設區的市、自治州),縣市級(縣、自治縣、不設區的市、市轄區),鄉鎮級(鄉、民族鄉、鎮)五級預算。地方各級總預算由本級政府預算和匯總的下一級總預算組成。目前的預算體系中,包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算,即財政預算“四本賬”。把握好這“四本賬”,成為分析地方政府財政狀況的關鍵。

    1、一般公共預算

    (1)收入

    對于地方政府而言,一般公共預算中核算的收入項目包括一般公共預算地方收入、轉移性收入、債務收入、債務轉貸收入等。

    一般公共預算地方收入

    即由地方征收,按照現行體制繳入地方金庫的一般公共預算收入。一般公共預算地方收入,加上由地方征收,但按照現行財政體制繳入中央金庫的上劃中央收入,構成一般公共預算總收入。例如,根據《安徽省2017年預算執行情況和2018年預算草案的報告》:2017年全省一般公共預算收入完成4,858億元,其中,地方收入2,812億元,上劃中央收入2,046億元。

    一般公共預算總收入分為稅收收入和非稅收入。稅收收入包括增值稅、消費稅、企業所得稅和個人所得稅等18個稅種收入(包括環境保護稅,不含營業稅[2]),不同項目稅種收入需要按照對應的稅收分成比例在中央和地方之間進行切分。具體來看:1)中央固定收入如消費稅,需要全額上劃中央;2)地方固定收入如房產稅、契稅等,全額歸屬地方;3)中央、地方共享收入如增值稅、所得稅等,則按照固定分成比例(增值稅50:50,所得稅60:40)。此外,省、市、縣各級政府之間也有一定的分成比例,如個人所得稅地方分成的40%中,15%屬于省級,25%屬于區縣級。

    1994年分稅制改革后,地方稅收占一般公共預算地方收入的比重有所降低,但仍然維持較大比重,2017年全國總體占比為75.1%。稅收收入中,受不同地區經濟結構的影響,各個稅種占比不同,主要的稅收收入來源是增值稅和企業所得稅。“營改增”全面實施后,營業稅已實質性退出了歷史舞臺。

    非稅收入主要包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入和國有資源(資產)有償使用收入等若干項。一般來說,經濟欠發達地區的非稅收入占比較大。

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    轉移性收入

    轉移性收入是指在各級政府財政之間進行資金調撥以及在本級政府財政不同類型資金之間調劑所形成的收入,包括上級補助收入、下級上解收入、調入資金和地區間援助收入等,其中主要是上級補助收入。

    上級補助收入:指上級政府財政按照財政體制規定或因專項需要補助給本級政府財政的款項,包括上級稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付。稅收返還一般與地方政府上繳的稅收收入成正相關。補助收入是地方財政收入的重要來源,例如2017年中央對地方稅收返還和轉移支付為65,804.88億元,而當年地方本級收入91,469.41億元,兩者之比接近3:4。橫向比較來看,31個省市接受中央補助收入情況差異較大,經濟基礎差、財政收入薄弱的西藏、青海、甘肅、黑龍江等地,中央補助收入與地方本級財政收入的比值超過了200%。

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    下級上解收入:指按照財政體制規定由下級政府財政上交給本級政府財政的款項。主要包括按體制規定由國庫在下級預算收入中直接劃解給本級財政的款項、按體制結算后下級財政補繳給本級財政的款項和各種專項上解款項。

    調入資金:指政府財政為平衡一般公共預算收支,從地方政府基金預算、地方國有資本經營預算及其他渠道調入的資金。

    地區間援助收入:指受援方政府財政收到援助方政府財政轉來的可統籌使用的各類援助、捐贈等資金收入。此項收入屬于非固定收入項。

    債務收入/債務轉貸收入

    債務收入:指政府財政根據法律法規等規定,通過發行債券、向外國政府和國際金融組織借款等方式籌集的納入預算管理的資金收入,一般用于有獨立發債權的省級政府或計劃單列市政府。

    債務轉貸收入:指本級政府財政收到上級政府財政轉貸的債務收入,用于沒有獨立發債權的省級以下(不含省級)政府。

    調入預算穩定調節基金/上年結轉

    預算穩定調節基金:指各級財政通過超收安排的具有儲備性質的基金,用于彌補短收年份預算執行的收支缺口。預算穩定調節基金單設科目,安排或補充基金時在支出方向反映,調入使用基金時在收入方反映。

    上年結轉:指上一財年未使用的預算資金結轉到當年使用。

    (2)支出

    對于地方政府而言,一般公共預算中核算的支出項目包括一般公共預算本級支出、轉移性支出、債務還本支出、債務轉貸支出等。

    一般公共預算本級支出

    指政府財政管理的由本級政府使用的列入一般公共預算的支出。按功能分,主要包括一般公共服務支出、教育支出、社會保障就業支出、農林水事務支出、城鄉社區事務支出、交通運輸支出、住房保障支出等。

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    轉移性支出

    轉移性支出和前文提到的轉移性收入相對應,是指在各級政府財政之間進行資金調撥以及在本級政府財政不同類型資金之間調劑所形成的支出,包括補助支出、上解支出、地區間援助支出等。

    補助支出:指本級政府財政按財政體制規定或因專項需要補助給下級政府財政的款項,包括對下級的稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付等。

    上解支出:指按照財政體制規定由本級政府財政上交給上級政府財政的款項,一般包括體制上解、出口退稅上解、專項上解。

    地區間援助支出:指援助方政府財政安排用于受援方政府財政統籌使用的各類援助、捐贈等資金支出。 此項支出屬于非固定支出項。

    債務還本支出/債務轉貸支出

    債務還本支出:指政府財政償還本級政府財政承擔的納入預算管理的債務本金支出。

    債務轉貸支出:指本級政府財政向下級政府財政轉貸的債務支出,對應于下級政府收入核算中的債務轉貸收入。

    補充預算穩定調節基金/結轉下年

    預算穩定調節基金和結轉資金的解釋參見上文。

    (3)收支平衡

    我們以河南省為例,匯總2017年省級一般公共預算收支平衡表。這里需要注意的是,地方各級總預算由本級政府預算和匯總的下一級總預算組成。如果把省級和下屬各市縣預算收支加總,我們可以得到河南省全省一般公共預算收支平衡表。兩張表中的中央補助收入和上解中央支出是相等的,而本省內部(省級與市縣之間)發生的轉移性收支,如市縣上解收入、補助市縣支出等項目在加總時可以合并約去。因此,省級收支平衡表能夠反映省級政府對上級(中央)和下級(河南省各市縣)的財政勾稽關系,而全省收支平衡表則簡化為整個河南省對上級(中央)的財政勾稽關系。

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    2、政府基金性預算

    政府性基金預算是國家通過向社會征收以及出讓土地、發行彩票等方式取得收入,專項用于支持特定基礎設施建設和社會事業發展而發生的收支預算。

    和一般公共預算收入類似,政府性基金預算收入包括:政府性基金地方收入、轉移性基金收入、地方政府專項債務收入和上年結轉等收入項目。政府性基金地方收入以國有土地出讓金收入為主,轉移性基金收入一般包括上級政府補助收入和下級政府上解收入,專項債務收入和上年結轉用來補充收支差額部分。

    部分地區地方政府政府性基金收入較少,轉移性基金收入較高,一般有兩種原因:(1)本地政府基金收入來源少,(2)上級政府征收政府性基金收入后再按照一定比例返還給下級。

    核心的土地出讓收入中,需要先按規定比例計提國有土地收益基金和農業土地開發資金(在政府性基金收支科目中單獨列出),繳納新增建設用地土地有償使用費(2017 年 1 月 1 日起由政府性基金預算調整轉列為一般公共預算),此外還要嚴格按規定計提住房保障建設資金、農田水利建設資金、教育資金、土地出讓業務費、被征地農民保障資金等 5 個子科目。

    政府性基金支出是按照“以收定支、專款專用”的原則。按照支出功能劃分,現有的政府性基金項目可以分為科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業等 11 種類型。

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    3、國有資本經營預算

    國有資本經營預算是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算,是政府預算的重要組成部分。

    國有資本經營預算收入

    國有資本經營預算收入是指經營和使用國有財產取得的收入,主要包括國有獨資企業按規定上繳國家的利潤,國有控參股企業國有股權上繳的股利、股息收入,國有產權轉讓收入和清算收入。國有資本預算收入規模較小,大多返還給企業,地方政府可用規模較小。如河南省2017年省本級國有資本經營收入合計21.41億元,其中國有資本地方經營收入僅8億元,其余大部來自于中央補助收入和上年結轉收入。

    國有資本經營預算支出

    國有資本經營預算支出主要包括單位對職工的工資福利支出;單位購買商品和服務的支出;政府用于個人和家庭的補助支出,如退休金、救濟費等;反映各級部門集中安排的一般財政預算撥款用于購置固定資產、戰略性和應急性儲備、土地和無形資產,以及大型修繕所發生的支出;政府和單位規劃各類價款本金方面的支出。

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    4、社會保險基金預算

    社會保險基金收入是一種強制性的專款專用的財政收入形式,其收入要專項用于政府社會保險計劃的開支,因此本文不做重點分析。

    二、地方政府綜合財力分析

    1、某地區地方政府財力如何計算?

    在與政府相關的投融資活動中,某一地區地方政府財力是判斷其信用水平和償債能力的基礎和依據,反映出地方穩定的收入來源,關于其核算我們整理出兩種計算方式供大家參考。

    (1)分預算收支表計算法

    首先計算公共財政財力、基金財力和國有資本財力,然后得到地方政府綜合財力=公共財政財力+基金財力+國有資本財力。從核算的角度上講,我們可以用等式和預算收支表來反映。

    →公共財政財力=公共財政預算地方收入+上級補助+調入資金+上年結轉+下級上解=(稅收收入+非稅收收入)+上級補助+調入資金+上年結轉+體制上解+專項上解即公共財政收支預算報表中的收入合計扣除一般債務收入即為公共財政財力。

    →基金財力=基金收入+上級補助收入+上年結轉+下級上解即政府性基金收支預算報表中的收入合計扣除專項債務收入即為基金財力。

    →國有資本財力=國有資本經營預算收入+中央補助收入+上年結余即國有資本經營收支預算表中的收入合計核算的是國有資本財力。

    雖然公共財政收支預算報表的收入中也有核算國有資本經營收入,但二者的來源是不同的,公共財政預算下的國有資本收入,一般只涵蓋行政事業單位的非稅收入中國有資產收益的那部分,而國有資本經營預算的收入主要來源于國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益。同時,從支出角度看,公共財政預算下的國有資本收入目的為滿足公共需要,國有資本經營預算下的收入,其目的必須用于國有資本的再投入、擴大投資,包括對新建項目的資本金投入、向不同所有制企業參股控股、對國家鼓勵發展的建設項目進行貼息等。所以,從核算的角度,二者并無重疊。

    (2)財政部官方計算法

    2017年3月23日,財政部發布了《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》,詳細闡述了如何計算地區政府財力。地區政府財力包括一般公共預算財力和政府性基金預算財力,按照政府收支分類科目分項測算,部分收入項目結合每年政府收支分類科目變動作適當調整。具體公式為:

    →某地區政府財力=某地區一般公共預算財力+某地區政府性基金預算財力

    →某地區一般公共預算財力=本級一般公共預算收入+中央(上級)一般公共預算補助收入-地方一般公共預算上解支出

    →某地區政府性基金預算財力=本級政府性基金預算收入+中央(上級)政府性基金預算補助收入-地方政府性基金預算上解支出

    兩種核算方式雖然表述不同,但總體上大致相同,都圍繞著地方財政預算報表進行。第一種方式能清楚的展示地方政府三種財力狀況,而且當地區財政數據披露不完全時數據來源較為穩定,計算方法簡單實用。第二種方式則不考慮國有資本經營預算收支,同時在公共預算財力和政府性基金預算財力中減去了上解支出,能更準確地反映地區政府實際可支配財力,但是對數據來源的完備性要求較高。

    2、如何解讀地方財政報告?

    (1)地方政府財政收入核算分類概念

    在分析地方政府的財政收支報告中,對于地方政府財政收入概念的范圍在不同的表述中具有不同含義,我們簡要通過兩個概念進行區分。

    分級概念

    →地方政府一般公共預算收入+政府性基金預算收入=地方財政收入(有的報告中表述為X省、市預算總收入)

    →地方政府一般公共預算收入+上劃中央的稅收收入=一般公共預算總收入(有的報告中表述為X省、市一般公共預算收入)

    →地方政府一般公共預算收入+政府性基金收入+上劃中央的稅收收入=全X省、市財政總收入

    口徑概念

    狹義的地方政府財政收入是地方政府一般公共預算收入,廣義的概念是地方政府綜合財力。

    (2)地方政府財政收支關注要點

    地方財政收入是地方經濟發展水平的展現,也是基礎設施建設資金的重要來源,對于地方政府債、城投債、PPP項目的投資,地方財政實力是其償債能力及未來政府支出的重要保障,尤其是在城投債的評級報告中,地方財政實力是影響評級的重要因素之一。

    地方綜合財力

    穩定的收入來源是地方財力的基礎,在此基礎上,還要考量收入的結構和趨勢。

    收入來源從公共財政預算收入中的地方本級財政收入(即稅收和非稅收收入)判斷,其占地方綜合財力的比重越高,說明地方綜合財力的質量越高,財政實力越強,同時重點關注其增長率。

    收入的結構從兩個方面考慮,一是稅收收入占本級地方收入的比重,二是稅收返還和轉移性支付收入占地方綜合財力的比重。稅收收入是較為穩定的收入,是本級政府財政收入的重要部分,其比重可以衡量本級地方政府財政收入的穩健性。稅收返還和轉移性支付收入是分稅制下,中央對地方財力的二次分配,對于經濟欠發達地區,是重要的財政收入來源。

    收入變化的趨勢主要考察政府性基金預算收入的變動。其中,國有土地出讓金收入規模的發展趨勢,是近年來影響地方綜合財力的重要因素。地方土地出讓主要通過招標、拍賣、掛牌和協議的方式進行。2010 年以來,土地出讓收入占 同期全國基金收入的比重一直保持在 70%以上,2017 年達到 84.7%的歷史高位。相比于中央政府,地方政府對于政府性基金收入的依賴度更高。2017 年,中央基金收入占中央財政收入的比重僅為 4.7%,而地方基金收入占地方財政收入比重高達64%。

    財政支出

    以一般公共服務支出為代表的剛性支出在財政收入中的比重直接影響地方政府的財政空間。剛性支出越多,行政管理費等固定開支占比越大,政府用于民生建設的資金相對減少,地方政府的財政靈活性降低。

    支出的規模可以從本級支出占綜合財力的比重來看,占比越大表明地方綜合財力無法覆蓋支出,需要依靠上級的轉移支付才能完成。

    (3)城投企業與地方“土地財政”

    土地財政是土地制度變革和財稅體制調整的共同產物。集土地經營和土地管理于一體的地方政府,在經濟增長競爭中對財政增收目標的追求必然導致其對土地收益的過度依賴,進而形成普遍的“土地財政”。

    如果只看狹義口徑和中等口徑,我國土地財政相對于公共財政收入的比率較為穩定,這主要是因為2009年以來土地稅收、土地出讓收入和財政收入幾乎保持同步增長勢頭。但如果考察廣義口徑,土地財政膨脹速度較快,相對于公共財政收入的比重在2009年不足80%,而到2017年已經超過160%。以土地抵押貸款為代表的廣義土地財政給地方政府提供了預算軟約束和更大的財力支配權,成為地方政府基建投資的主要資金來源,也固化了長期以來投資主導的經濟增長模式。

    作為城投企業來說,和地方政府“土地財政”的聯系最為密切,一是通過參與土地儲備開發運作,獲得土地出讓金的直接和間接返還,二是將所有的土地資源抵押進行融資。

    在城投企業歷史發展過程中,地方政府常常向城投企業注入土地資產,甚至部分城投企業實際承擔了土地儲備機構的職能。但是2010年以后,監管部門逐漸厘清城投企業和土地融資的關系,規范地方政府“土地財政”。這也使得不少城投平臺的運作模式亟待轉型,主要體現在以下兩個方面。

    獲得土地使用權


    2017年50 號文要求“地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”。因此城投企業獲得土地使用權需要依靠兩種規范方式:一是對于經營用地或工業用地等建設性用地,城投企業必須參與“招拍掛”,及時、足額繳納土地出讓金,獲得土地使用權;二是對于不以盈利為目的的公租房、保障房等公益性用地,城投企業以政府劃撥方式無償獲得土地使用權,但前提是必須經過有關部門依法批準并嚴格將土地用于指定用途。

    開展土地儲備業務


    以往城投企業參與土地儲備一級開發有兩類方式:一是地方政府直接將土地儲備的職能賦予城投公司,用土地儲備收益來平衡城市建設資金的缺口,此時城投公司可以直接利用儲備土地融資進行一級開發;二是城投公司受政府委托,合作進行土地一級開發,進而獲得土地出讓金收入分成。

    2017年87 號文嚴禁將“儲備土地前期開發”作為政府購買服務項目,也給城投企業與土儲機構的業務合作提出明確限制。結合2016年4號文[2]精神,城投企業可以提供土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(“前期開發”之前的工作),通過政府購買服務的方式合作。另外,土地前期開發作為一種基礎設施建設,可以通過 PPP 模式由地方政府與城投企業進行合作。

    三、如何閱讀城投債評級報告?

    城投債評級報告一般都會包涵當地財力情況,善于閱讀和利用評級報告,可以減輕對于各省、市、縣級行政區域的財力數據搜集工作。

    1、評級報告說了什么?

    城投債是指地方政府出資設立的承擔政府公益性項目投融資功能的主體(城投企業)所發行的各類債務融資工具。由于城投企業普遍承擔當地基礎設施及公共服務等公益性項目的投資建設,其經營與償債能力與地方財力有著千絲萬縷的聯系,因此評級公司對城投企業進行信用評級時,都會將當地經濟和財政實力作為重點關注的內容。

    城投債評級報告中關于財政數據的說明通常在評級報告的前半部分,和地區國民經濟發展水平同時列出。一般分為財政收入和支出部分介紹,不同地區財政收入部分的數據在口徑和層級上都不盡相同。

    (1)核算級次

    核算級次通常有全省(市),省(市)級,省(市)本級。

    在口徑上,全省的范圍最大,省本級公共預算收入只包括省級預算單位的公共預算收入,而省級公共預算收入除省級預算單位收入外,還要包括下屬市級地區稅收分成收入、專項上解收入和其他來源于市級的收入。

    省本級公共預算支出只包括省級預算單位的公共預算支出,而省級公共預算支出除省級預算單位支出外,還要包括對下屬市級地區一般性轉移支付支出、專項轉移支付支出和其他對下級的補助等支出。

    從層級關系上講,省級收入(支出)大于省本級收入(支出),市級收入(支出)大于市本級收入(支出),從數量上講,通常市級收入(支出)大于省級收(支出)。

    干貨|一文讀懂地方政府財力分析方法


    (2)收入:分為寬窄口徑,各兩個層級

    窄口徑:核算的是地方一般公共收入(本級地方收入)和一般公共預算總收入,同時列出稅收收入的占比和增長率,對于有下屬高新區、產業園區的城市還會列出新區和園區內的財政收入,和土地出讓金的變動情況。在表述中一般采用“XX市(財政)一般預算收入”和“XX市(財政)一般公共預算收入”。

    全口徑:核算的是地方政府綜合財力和地方政府財政收入,前者的范圍更大,包括了國有經營資本預算收入或者預算外收入,后者是一般公共預算收入、政府性基金收入和預算外收入的總和。

    (3)支出:按功能分類,有狹義剛性和廣義剛性之分

    支出一般按功能進行分類,強調民生支出的變動,有評級報告中進一步對財政支出進行狹義剛性和廣義剛性進行分類。將社會保障與就業、醫療衛生、教育和一般公共服務四個支出科目定義為狹義剛性支出,將狹義剛性支付加上一般預算支出中外交、國防、公共安全、科學技術、文化教育與傳媒、環境保護等科目,但不包括城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸和工業商業金融(采掘電力信息、金融監管支出)等事務四個科目,定義為廣義剛性支出。

    2、如何理解評級報告中的財政數據?

    (1)城投債和地方政府財政收支的關系

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